关于环评重大变动，你只需看这一篇就够了

文/浮梁一梦

【写在前面】关于重大变动，【清合】已发表过多篇文章进行讨论。近日，集环评工程师与法律人为一体的里瓦尔锋，从环评和法律的角度对这个问题又再次提出了新的看法，有给人耳目一新的感觉。但是，从里瓦尔锋的文章可以看出了，其分析问题的思维更像是刑法的思维，然而行政法与刑法有着本质的区别。本人与里瓦尔锋是好朋友，这个问题已私下交流过，现整理成文章，从不同角度探究这一问题，以求形成最大共识。

（一）“重大变动”的由来

随着《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》（环办环评函〔2020〕688号，以下简称“688”号文）的发布实施，污染影响类项目重大变动清单已经实现了全覆盖。

应该承认这是个进步。虽然早在2002年环评法颁布时，就有了构成重大变动须重新报批环评文件的条文规定。

但直到2015年6月，《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号，以下简称“52”号文）的发布，才使得这个规定第一次具有了操作性。

期间十几年，重大变动的问题一直处于空白状态。导致这个现象改善的直接原因，是生态环境部基于中央环保督察的“压力”[1]。

或者说，没有中央环保督察发现这么多“擅自变更等环评违法违规现象”[1]，重大变动清单极有可能继续闲置在环评法的法条中，碌碌无为。

从生态环境部不同时期发布的重大变动清单中可以看出，对重大变动的规定，经历了从无到有，从粗到细的过程，其操作性及现实符合性越来越强。

整个的核心便是变动是否加重不利影响，这一点里瓦尔锋讲得非常透彻。

这也从另外一个方面说明，环评的初心是预测建设项目对环境的影响程度，是准生证（准入），项目的正常运营自然就以排污许可为核心（身份证）。

从这个方面来说，项目实际运营过程中，过分强调环评的作用就违背了初心，特别是执法检查过程中，一条一条去核对环评要求，更是本末倒置了。

允许重大变动的出现，就不应该认为“批建不符”是个违法行为而进行处罚。构成重大变动重新报批环评文件，不构成重大变动纳入排污许可管理即可。

（二）两份文件是否冲突

2020年3月25日，广东省印发《关于深化我省环境影响评价制度改革的指导意见》（粤办函〔2020〕44号，以下简称“44号文”），开启了广东省省级层面的环评改革。

尽管广东省不是第一个印发环评改革的省份，但是绝对是力度最大、最实用、最符合实际的一个。

里瓦尔锋认为，44号文的规定与688号文的规定，某种情形下会产生冲突（详细过程请阅读里瓦尔锋原文）。

仔细阅读两份文件可以发现，里瓦尔锋实际上犯了一个错误。因为二者对应的项目的阶段是不同的。

688号文的法律依据是环评法第24条。结合52号文可知，重大变动指的是在项目验收前的情形。

因为如果未发生重大变动，只需要纳入验收即可（纳入排污许可）。广东省生态环境厅对该问题有过专门的答复。

而44号文规定得很清楚：不涉及新增用地、不增加污染物排放种类和数量的“改造项目”。

改造项目是基于现有已运行项目的技术改造，并不是一个项目环评文件批复后建设过程中（验收前）的改造。

项目没有正式运营，不存在改造；如果发生所谓的改造，那也应该是改建行为，或者是变动行为。

因此，688号文与44号文所说的建设项目所处的阶段不同。

从另外一个角度来说，指导意见属于“行政指导行为，不直接产生法律后果，不具有强制执行力”（此处有争议）。

早在2001年，深圳市法制局在《深圳市法制局关于我市行政机关行政执法适用法律指导意见》对指导意见的法律效力做出过解释：

比如项目符合“不涉及新增用地、不增加污染物排放种类和数量的改造项目”，但建设单位不想享受环评改革豁免环评，就要按规定报批环评文件，难道不可以吗？

这当然是可以的，因为并不违法。

（三）“两个”重大变动的问题

里瓦尔锋指出，52号文可能涉及两个重大变动，这种理解是不太准确的。

之所以52号文出现了“两次“重大变动（里瓦尔锋所称的“1、2两个变动”），是为了强调“性质、规模、地点、工艺、设施“只要有1项发生特定的变动，即界定为整个项目发生重大变动。

这也是688号文的发文依据，为什么要加上52号文的原因吧。

或者说，通过清单对“性质、规模、地点、工艺、设施”重大变动的情形分别做出规定，只要其中一项发生重大变动，即判定项目发生重大变动。

而这并不指项目组成的变动。

通常认为，一个项目的组成包括主体工程、辅助工程、配套工程、公用工程、环保工程等等。

项目组成可以不发生变化，但项目却可以发生重大变动。因为二者是不同维度的问题。

不过里瓦尔锋说得非常正确，重大变动应该从对环境的影响是加重了还是减轻了去考虑。环境影响减轻均不应判定为重大变动，否则有违环评的初心。

这说明52号文规定的项目环境影响发生显著变化，至少目前认为是不恰当的。比如环境影响显著减轻还属于重大变动吗？

但2015年是重大变动从法条走向实际操作的第一步，也是可以理解的。

（四）对照清单还是自行判定

里瓦尔锋举了一个例子：排气筒降低超过10%，但是源强减小导致环境影响减轻，对照清单判定为重大变动，与重大变动判定的原则存在矛盾。

的确，这个问题有一定道理。但是一个案例不能停留在假想上，假想的情况或许实际工作中根本就不存在，至少是极其个别的情况。

项目环评依据设计资料，或者是科研报告的资料，但至少不是凭空想象出来的（理论上）。

排气筒的高度的确会受到安全因素的影响，但排气筒的高度设计绝不是乱来的。

《烟囱设计规范》等标准就给了指引，建设单位或者环评工程师在确定排气筒高度的时候，就已经或者必须考虑安全的因素。

环评报告胡编乱造的除外，我们讨论问题必须基于合理合规的情况进行，否则就没了准绳。

排气筒高度降低更多的是基于造价的影响，且更多应该出现于排气筒较高的情况（如火力发电）。

有重大变动清单，就应该对照清单确定是否属于重大变动，而不应该再进行预测判定环境影响是否减轻，否则规定清单就变得没意义。

比如“生产、处置或储存能力增大30%及以上的”界定为重大变动，你是不是还要提出：“有个项目能力增大35%，环境影响也会减轻”？

这一点在688号文的编制说明中已经明确指出：对相关的变动情况尽量给出定量的判定依据，减少主观判断，提高清单的可操作性。

一方面，重大变动清单在制定的时候，已经充分考虑了现实工作中会遇到的情形，代表了管理中的绝大多数情况。

另一方面，主要排气筒降低10%也不是拍脑袋想出来的，一定是经过了实际的预测进而决定的。或者，清单制定过程中认为，主要排气筒高度降低10%就认为是不利环境影响加重的。

第三，如果对清单中部分内容确有质疑，并具有一定的代表性，也应该在征求意见阶段提出来，给出理由依据，让该部分内容体现在发布的清单中。

（五）多想一步

在交流的过程中，里瓦尔锋提出一个案例：项目已批复的环评文件中是20米燃煤排气筒，实际建设过程中使用天然气，排气筒降低为8米。

对照清单，排气筒降低超过10%，的确算得上是重大变动。但实际情况环境影响很有可能是减轻的。

这种情况界定为重大变动，确实有违重大变动的出发点。

回归到里瓦尔锋的文章，“且、且、且”的强调还是很有必要的。

52号文本来做了强调的，但是“且可能导致环境影响显著变化”不合理，因为显著变化可能显著减轻。

如果显著减轻也界定为重大变动进而重新报批环评文件，那就真的有点荒唐了。

环评法近年肯定要修订，建议从立法的角度去完善该问题。

比如将环评法第24条修改为：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，且可能导致不利影响加重的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”。

如此一来，也算是个进步。

结束语

感谢里瓦尔锋的文章，从另外的视角对重大变动进行了解读，的确让人有所启发。

我们每个人不应该只活在自己的思维里，用单一的角度去看问题、看世界。应该了解对同一问题的不同看法，拓阔自己思维的广度和宽度。

所有的讨论都是为了求同存异，进而对一个问题更加深刻、更加全面。

在法律体系中，我国的行政法有其独特性。对法律的解释，相比其它法律大量的司法解释，行政法的解释大多以行政部门为主。

就算司法解释，也大多涉及入刑问题。而对于行政法的立法解释，则更是凤毛麟角，几乎没有。

所以，用法律思维考虑行政问题，不必按照诸如刑法的角度去思考，应该站在我国行政法立法、行政、司法判例的角度考虑。

希望里瓦尔锋的文章和本文，真的能如同里瓦尔锋所言：能给予建设单位、环评单位、主管部门对重大变动的日常运用，得到更多的启发。

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致谢：本文[1]处注释参考了苏州大学王健法学院环境法研究中心教授、博士生导师朱谦《建设项目重大事项变动重新报批环评文件制度研究》一文，特此致谢。

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